中共中央、国务院近日印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。《意见》指出，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。为加快构建数据基础制度，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势，提出相关意见。本文为中国信息通信研究院院长余晓晖对《意见》出台的重大意义的解读。
近日，中共中央、国务院印发了《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）。《数据二十条》提出要构建适应数据特征、符合发展规律、彰显创新引领的数据基础制度体系，主要是加快数据产权制度、数据流通交易制度、数据收益分配制度、数据安全治理制度四大类基础制度建设。
《数据二十条》具有两大鲜明特色，一方面它是首部从生产要素高度部署数据要素价值释放的国家级专项政策文件，另一方面它具有独特的政策设计——以基础制度破解数据要素价值释放中的基础性问题。
这使得《数据二十条》既顺应了经济社会数字化发展到深层次后迫切要求从生产要素这一价值源泉处寻求发展新动能的客观规律，也是对当前社会各界苦于没有解决数据基础性问题而无法将海量数据价值全面开发出来这一现实痛点的政策响应，在数据要素价值释放历程中具有里程碑式重大意义。
一、破解数据资源化中的基础难题，释放数据要素基础价值
数据资源化包含对原始数据进行加工，形成可采、可见、互通、可信的高质量数据的质量提升过程，也包含数据与具体业务融合，在驱动决策优化和业务变革中实现数据价值的过程。目前，我国已在数据资源化阶段初步形成产业和应用体系，但仍面临可用数据不足、数据质量不高、应用能力不强等问题。尽管数据资源化主要是技术产业过程，由技术创新和市场自发推动，《数据二十条》的主体内容也主要与数据市场建设相关，但《数据二十条》中关于数据供给、数据标准中的基础性制度安排也有利于解决数据资源化中的不少难题。
一是破解数据供给制度障碍，助力解决可用数据不足难题。我国数据资源丰富，总规模为3.9ZB，占全球数据总量9.3%，居全球第二位，但真正开放、共享和使用的数据量很小。如我国开放数据集规模仅约为美国的11%，企业生产经营数据中来自政府的仅占7%。《数据二十条》针对公共数据，明确授权运营，按用途加大公共数据供给使用；针对企业数据，强化供给激励，发挥国有企业带头作用，探索国有企业数据授权运营新模式。引导行业龙头企业、互联网平台企业与中小微企业双向授权，赋能中小企业数字化转型。这些制度设计将极大地提升数据供给。
二是破解数据整合互通制度障碍，助力解决数据质量不高难题。数据生产过程中，脏数据、假数据规模较大，存在数据质量不够、标准不一致、碎片化、分散化等问题，如当前政务数据平台所归集的数据中，内容完整的比例仅占16%，近85%的数据完整性不高。同时不同领域、不同设备等数据标准和接口不统一，数据整合互通和互操作性差。《数据二十条》一方面推动数据标准化进程，开展数据质量标准化体系建设，支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集、质量评估标准制定，推动数据产品标准化；另一方面压实企业责任，在数据采集汇聚、加工处理、共享利用等环节，通过签订承诺责任书等方式强化企业约束。
三是破解数据应用能力和意愿低的制度障碍，助力解决数据应用不强难题。当前我国的数据应用仍然是局部的、低水平的。这一方面源于企业数据应用能力低，企业不会用，难以完成从数据采集到场景应用的全链条任务。另一方面源于对数据可能牵涉到国家安全、个人信息和商业秘密保护的担忧，企业不敢用，参与数据开发利用的主动性、积极性降低。《数据二十条》一方面提出依靠政府和市场联动，合力推动数据管理能力国家标准贯标，把最佳的数据管理和应用实践通过标准的导入注入到企业之中，以提升企业的数据管理和应用能力。同时，《数据二十条》明确在数据采集汇聚、加工处理、流通交易、共享利用等环节，划定监管底线和红线，明确企业应承担的法律责任。法律和监管边界的进一步清晰将有利于激发企业数据应用的积极性。
为落实《数据二十条》规定，未来重点从三方面发力：
一是强化数据资源汇聚共享。推动公共数据授权运营，提升数据运营效率，发展个人信息数据授权、企业数据授权，增强数据集聚能力。推进数据采集、标注、存储、传输、管理、应用等全生命周期价值管理，打通政府部门、公共机构、企业不同主体之间及不同主体内部的数据壁垒。
二是推动数据标准化工作，完善跨部门、跨行业的数据标准体系，建立多层级的数据管理标准。开展数据标准研制工作，建立包含数据基础术语标准、数据交换共享标准、数据安全隐私标准、数据行业应用标准等在内的标准化体系。
三是开展重点行业数据应用试点示范。鼓励重点行业创新数据开发利用模式，结合重点行业应用示范，梳理遴选重点企业数据应用标杆，加大地方和行业企业对接和推广力度，复制推广典型应用。
二、破解数据资产化中的基础难题，释放数据要素扩展价值
数据的资产化是指通过界定数据权属、评估数据价值、确定数据价格、促进数据交易流通以实现数据价值的过程。这是推动数据要素价值从一个场景拓展到所有场景、从一个企业拓展到所有企业、从一个产业拓展到所有产业的关键环节，是扩大数据要素价值的核心所在。我国数据资产化的探索已经展开，但受制于数据权属制度、定价制度、分配制度等均不明确的原因，使得数据资产化的探索仍处在初级阶段。这也是全世界的共同难题。《数据二十条》的主体内容和重心均在于此，其落地实施将推动数据资产化实现大步跨越。
一是明确数据产权制度创新的原则和机制，助力破解数据产权不明确难题。数据产权制度是根制度，是基础制度中的基础制度，它影响着数据应用的积极性、影响着数据交易流转的可行性、影响着数据分配的公平性，需要在激励数据投资、兼顾公平和保障权益等多方之中取得平衡，是一个牵一发动全身的世界性难题。
在关于数据权属界定尚存在巨大争议的当下，《数据二十条》走了一条相对稳健的道路，没有明确去界定数据权属应该归属于谁，而是明确了数据产权制度创新探索的重要原则和机制，比如明确了总的原则是保障权益、激活价值，明确了数据权利分离，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制（数据产权“三权分置”），明确了分类分级授权的基本方法，着力推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用。这些数据权属原则和方法的明确有利于激发经济社会各主体的创新热情，在探索中推动合意的数据产权制度的形成和数据价值的释放。
二是创新数据（跨境）流通规则和市场体系，助力破解数据流通交易不足难题。市场化流通是提升数据要素配置效率的关键。当前我国数据要素市场的建设和运行存在较大困难，如数据价格形成机制缺乏、数据市场交易主动性不足，合规稠密的数据多层次数据市场体系尚未建立等。《数据二十条》坚持问题导向，着力构建数据流通规则体系，明确通过分级分类等方式建立完善数据流通制度；着力构建规范的数据要素交易场所，推动场内集中交易和场外分散交易协同发展，构建多层次数据市场交易体系；着力培育数据交易流通主体生态，鼓励培育数据集成、数据经纪等大批数据服务商；着力推动数据安全合规跨境流通，推动形成公平竞争、合规有序流通的国际化市场。
三是探索数据数据收益形成和分配机制，助力破解数据分配不公激励不足难题。数据分配制度不仅影响参与主体的激励效率，也影响整个社会的公平效率。当前数据分配主要是通过“以数据交换服务”“谁占有谁受益”等事实上的分配机制为主，难以真正满足要素按贡献参与分配的基本分配原则和要求。《数据二十条》从多个方面来破解这一全球新难题。一是明确提出数据要素的分配要由市场评价贡献、按贡献决定报酬，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，保护数据要素价值创造各方的立意。二是强调可以通过协议、分工、提成等多种方式来实现收益共享。三是明确了政府在数据要素收益分配中的调节作用，如强化反垄断和反不正当竞争、推动公共数据开放收益用于公共服务支出、鼓励大型数据企业承担社会责任等等。
为落实《数据二十条》规定，未来重点从三方面发力：
一是建立数据确权基本框架。在数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等权利类型基础上，确定数据权利主体，厘清数据的控制边界和使用范围，分级分类推进数据授权。
二是建立数据定价规则，建立准确衡量数据价值和正确评估数据价值的方法，研究开发数据资产价值评估模型，以技术手段推动数据要素收益在不同主体间的价值分配。
三是建立多层面数据要素交易体系，逐步规范统一平台交易规则，依法合规交易数据，简化数据市场准入机制和备案制度，降低数据领域新技术新业务和创新型企业的准入门槛。